Advokat navodi rizike primene Zakona o legalizaciji: Kome se toliko žurilo i šta je na kraju izglasano

Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije, za Forbs Srbija ističe rizike primene Zakona o legalizaciji.

Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima, kolokvijalno poznat kao “Novi zakon o legalizaciji”, stupio je na snagu 24. oktobra 2025. godine Samo dan po njegovom objavljivanju u Službenom glasniku, Narodna skupština je iz neobrazloženih razloga hitnosti propustila priliku da ovaj zakon unapredi amandmanima, u meri koja je nužna za njegovu efikasnu i zakonitu implementaciju. Advokat Đorđe Vukotić podseća da je ovaj zakon predložen Narodnoj skupštini uz kršenje zakonskih obaveza Vlade da sprovede javnu raspravu i kontrolu očekivanih efekata novih zakonskih rešenja. Ostalo nam je samo da nagađamo kome se toliko žurilo da su u proceduri predlaganja i usvajanja ovog zakona preskočeni svi kontrolni mehanizmi, koji su propisani kao obavezni. Upravo da bi se sprečilo usvajanje štetnih i/ili neprimenjivih zakona.

U nastavku teksta advokat Vukotić pokušao je da predoči ključne efekte i rizike implementacije ovog zakona, koji su vidljivi i pre donošenja podzakonskih akata, nužnih za njegovu primenu.

Ovo jeste zakon o legalizaciji

Usvajanje novog zakona prati polemika o tome da li isti propisuje legalizaciju ili isključivo evidentiranje nelegalnih objekata i njihovih vlasnika. Da bismo izveli tačan zaključak u pogledu ove nedoumice, prvo treba da otklonimo terminološke zabune do kojih je došlo usled nespretnih zakonskih formulacija. Naime, zakonodavac nedosledno koristi termine “evidentiranje” i “upis” prava, uspevajući da javnost, ali i samog sebe zbuni u pogledu obima prava koja vlasnici nelegalnih objekata stiču ovim zakonom.

Treba imati u vidu da se u katastar objekti i prava na njima upisuju, a da pored katastra, RGZ vodi i neke “posebne evidencije”, u kojima se evidentiraju odgovarajuće činjenice koje se ne upisuju u katastar. Po članu 6. zakona koji uređuje postupak upisa u katastar nepokretnosti, pravo svojine na nepokretnostima se stiče upravo upisom u katastar. Član 5. novog zakona o legalizaciji propisuje da se, po prijavi vlasnika bespravnog objekta, na tom objektu upisuje njegovo pravo svojine u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture.

Iako se zakonodavac ograđuje da Republika Srbija ne garantuje za bezbednost i sigurnost korišćenja legalizovanog objekta, te propisuje da vlasnik prihvata rizik njegovog korišćenja i odgovornost za eventualnu štetu prema trećim licima, to ne umanjuje činjenicu da ga priznaje kao zemljišno knjižnog vlasnika tog objekta, te da to njegovo pravo deluje prema trećim licima od mometa upisa u katastar.

Imajući u vidu da je “legalizacija” latinski termin za “ozakonjenje”, ovo je samo poslednji u nizu zakona kojima je Republika Srbija u poslednje tri decenije bezuspešno pokušavala da reši problem nelegalnih objekata i dalje nelegalne gradnje.

Dva organa nadležna za sprovođenje jedne procedure – katastrofa u najavi

Novi zakon o legalizaciji sprovođenje procedure legalizacije deli između Agencije za prostorno planiranje i urbanizam (Agencija) i Republičkog geodetskog Zavoda (RGZ).

Agencija po zakonu treba da obavi prilično složen posao, u sedam koraka, koji onemogućava automatizaciju procedure.

U prvom koraku Agencija utvrđuje da li je objekat izgrađen do dana stupanja na snagu zakona.

U drugom koraku vrši proveru da li se objekat nalazi u zonama u kojim nije dozvoljena legalizacija.

U trećem koraku proverava da li postoje neslaganja između tehničkih podataka iz prijave, sa podacima iz raspoloživih baza podataka, pa traži otklanjanje tih neslaganja ako postoje.

U četvrtom koraku proverava vlasničku dokumentaciju, na identičnom nivou kao po ranijem zakonu, iako je upravo to bio ključni problem zbog koga legalizacija po tom zakonu navodno nije uspešno sprovedena.

U petom koraku Agencija dostavlja RGZ-u na proveru eleborat građevinskih radova, koji joj podnosilac prijave po novom zakonu obavezno dostavlja, kako za novoizgrađene objekte, tako i za posebne delove uknjiženih objekata nastalih adaptacijom zajedničkih prostorija.

U šestom koraku utvrđuje visinu naknade koja se plaća za legalizaciju.

Na kraju, Agencija sačinjava potvrdu, koja po novom zakonu ima svojstvo izvršne isprave i koju dostavlja RGZ-u na postupanje.

Višegodišnja agonija

Agencija ovu složenu proceduru treba da sprovede za teritoriju cele Srbije, sa zaposlenima koje treba privremeno da preuzme od Sekretarijata za legalizaciju grada Beograda i iz beogradskih opština. A oni za 10 prethodnih godina nisu uspeli ni delimično da taj posao završe samo za teritoriju Beograda. Ovako nepotrebno usložnjena procedura legalizacije nagoveštava višegodišnje iznurivanje stranaka.

RGZ bi po novom zakonu trebalo da vrši automatizovan upis prava svojine po potvrdi, koju mu dostavi Agencija. Međutim, imajući u vidu ovlašćenje RGZ-a da u toj proceduri ceni elaborate geodetskih radova, svakome ko ima iskustva u radu sa tom institucijom jasno je da će taj postupak biti daleko od brzog i formalizovanog.

Naime, elaborat geodetskih radova je prilično zahtevan dokument, a RGZ ga može vraćati na dopunu geodetskoj organizaciji koja ga je sačinila. Sve dok ne proceni da je zadovoljavajući za pozicioniranje objekta na parceli. Ovakav scenario je izvestan u ogromnom broju postupaka legalizacije, imajući u vidu ustaljenu praksu RGZ-a da vraća elaborate na doradu u postupcima upisa novoizgrađenih objekta u katastar na osnovu upotrebne dozvole, upravo zbog nedostataka priloženog elaborata. Nije prihvaćena sugestija da se ova procedura relaksira tako što bi RGZ, u slučaju nedostataka elaborata, upisao zabeležbu u katastru da je neophodno naknadno dostaviti usklađeni elaborat. Nasuprot tome, ostalo se pri rešenju da se upis prava svojine na legalizovanom objektu u katastar neopravdano uslovljava tehničkim pitanjima od kojih to pravo ne zavisi.

Nepremostiv rizik

Da je ovakva podela nadležnosti jedan od ključnih rizika za implementaciju ovog zakona, na to ukazuje loše iskustvo sa besplatnom konverzijijom prava korišćenja u pravo svojine na zemljištu, tokom 2024. Naime, daleko jednostavniji postupak upisa vlasništva na zemljištu po potvrdi Agencije, neke službe katastra RGZ-a su iskomplikovale tako što su postupke po potvrdama nezakonito obustavljale. U slučaju sličnog scenarija, građani će biti u ogromnom problemu jer im je novim zakonom uskraćen pravni lek kako na potvrdu agencije, tako i na nepostupanje RGZ-a po toj potvrdi.

U praksi, RGZ nikada nije uspeo da prevaziđe svoju primarnu ulogu vođenja poslova državnog premera. Uslovljavao je daleko važnije pitanje upisa prava u katastar često i trivijalnim tehničkim pitanjima. Zbog toga je nepostupanje RGZ-a po potvrdama Agencije ključni i teško premostiv rizik u implementaciji novog zakona. Sve je to moglo biti jednostavno prevaziđeno ili tako što bi zakonodavac propisao da Agencija vrši direktan upis prava iz potvrde u katastar, a da se tehnički nedostaci otklanjaju naknadno. Ili tako što bi se propisalo da se pravo svojine u postupku legalizacije stiče izdavanjem potvrde i njenim oglašavanjem na javno dostupnom sajtu Agencije, a ne upisom prava u katastar.

Teško dostižni zadaci lokalnih samouprava u novoj proceduri

Novi zakon propisuje teško dostižne zadatke lokalnim samoupravama, a problem je što od efikasnog sprovođenja tih zadataka zavisi da li će zakon biti uspešno implementiran u prekratkim rokovima. Sam početak reforme zavisi od toga da li će lokalne samouprave u narednih mesec dana, tj. do 8. decembra uspeti da dostave zoning planove, čime će se omogućiti objavljivanje “skupa podataka za javno izlaganje”, a za kojise u članu 10. stav 2. Zakona kaže da predstavlja javni poziv za sva zainteresovana lica da Agenciji podnesu prijavu za legalizaciju.

Šta će se desiti ako opštine ne podnesu te zoning planove? Da li će to povući produženje rokova za podnošenje prijava? Ili će “skup podataka za javno izlaganje” biti objavljen nepotpun, kako bi javni poziv bio blagovremen, videćemo uskoro.

Takođe, lokalne samouprave su obavezane da na zahtev Agencije dostave dokumentaciju u vezi sa legalizacijama koje su sprovodili po ranije važećem zakonu. To je ozbiljan posao jer procedura nije formalizovana u dovoljnoj meri da bi se unapred znalo o kojoj je dokumentaciji reč.

Pravna pomoć

Međutim, najteže sprovodiva obaveza loklanih samouprava je da građanima obezbede pravnu pomoć u podnošenju prijava i prigovora. Može se desiti da ta pravna pomoć bude daleko ozbiljnija od pravnih saveta. Trebalo je imati u vidu da veliki broj starijih građana, koji su pretežni vlasnici nelegalnih objekata, ne ume da postupa u elektronskim procedurama. Kako će pomoći tolikom broju ljudi u prekratkom periodu između 8. decembra 2025. i 6. februara 2026, koji uključuje božićne i novogodišnje praznike, to je prilično nesagledivo.

Na kraju, lokalne samouprave su obavezane i da u roku od dve godine po okončanju legalizacije usaglase svoja važeća planska dokumenta sa novonastalom situacijom. I da izmene planski dokument u cilju formiranja katastarskih parcela i rešavanja imovinskopravnih odnosa na zemljištu. Koliko je ovaj poslednji zahtev nerealan poznato je svakome ko zna koliko puta su se u prošlosti pomerali rokovi ostavljeni opštinama da donesu svoje prostorne planove, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji.

Cena legalizacije će biti višestruko viša od najavljene

Iako je najavljeno da će se u postupku legalizacije naplaćivati simbolične naknade, u praksi to definitivno neće biti slučaj. Već je uvidom u član 8. uočljiva nesrazmera u cenama legalizacije. Tako za legalizaciju proizvodnih pogona, magacina i skladišta do 500 m² privrednici neće plaćati naknadu. Dok će građani naknadu plaćati za kuće, stanove i garaže i u ruralnim sredinama, bez obzira na njihovu površinu.

Takođe, novi zakon neprihvatljivo povećava naknadu za legalizaciju vlasnicima stanova u zgradama građenim uz građevinsku dozvolu, a za koje nije izdata upotrebna dozvola, usled odstupanja u gabaritima. Oni će biti dužni da za razliku u kvadraturi plate punu cenu doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta i to jednokratno. Potpuni paradoks ovakvog zakonskog rešenja je što najviše kažnjava one koji su bili najsavesniji. A to su lica koja su stanove kupovala u zgradama sa građevinskim dozvolama, ne znajući za odstupanja u kvadraturi.

Ceo tekst možete pročitati preko ovog linka na portalu Forbs Srbija.